我国当前影响独立审判的原因与对策
江西省吉水县人民法院 周顺保
一、我国当前影响独立审判的原因
尽管独立审判原则在我国被确立已有40多年的历史，但这一原则在实施中还存在诸多问题，以致影响了审判的独立性，影响了司法的公正。主要有以下几方面原因：
（一）地方和部门保护主义干扰了独立审判的实行。由于人民法院的宪法地位未得到真正落实（与同级政府平行），法院的人、财、物都由地方党委、政府控制管理，上级法院只对下级法院进行业务上的指导监督。由于人、财、物受地方控制，不可避免地会存在“端人碗、受人管”的问题，人民法院在司法活动中很难抛开地方利益，导致司法权的地方化。有些党政机关的负责人法治观念不强，存在特权思想和家长制作风，把法院当作其一个下属部门看待，要求法院千方百计维护本地当事人的利益，当法院的做法不合其意时，便百般刁难，甚至以言代法、以权压法，干预案件的审理，强令法院作出于法相悖的裁判。另外，法院在执法中还要受来自社会不良风气、群众舆论和部分新闻媒体的不当报道等各方面的压力，甚至还要时时面对形形色色的暴力抗法事件。据不完全统计，江西法院系统自1998年以来共遇到各类暴力抗法事件700多起，350名干警被殴打，至少有38台车辆被损毁，人民法院的执法环境不容乐观。在这样的情况下，人民法院难以超脱地做到独立审判，以致影响了司法的公正。
（二）审判权的分散破坏了审判权的专属行使。人民法院独立审判的原则要求审判权由人民法院专属行使，其他任何机关和个人都不得拥有和行使，但在实践中，人民法院的这一专属权力受到了侵犯。比如，个别地方的党政领导机关或领导人，授意或强令法院就某个案件作出某种判决，实质上就是对审判权的侵犯。又如79年刑诉法规定的免予起诉制度，赋予了检察机关对有罪但依刑法规定不需要判处刑罚或可以免除刑罚的被告人免予起诉的权力，这种确认被告人有罪然后免予起诉的制度，实际上是未经法院审判即确定被告人有罪，显然侵犯了人民法院的审判权。96年新刑诉法取消了这一制度，并明确规定“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”，但新刑诉法同时规定了“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定”，笔者认为这种“不起诉”也是在“有罪”前提下的，也是未经审判就确定被告人有罪的一种形式，也是对人民法院审判权的侵犯。另外，实践中还有个别检察机关、公安机关，出于各种目的，插手民事经济纠纷案件，把本应由法院审理的民事经济纠纷案件作为刑事案件办理，也是对人民法院审判权的侵犯。
（三）人民法院传统的审判机制制约了独立审判的实行。人民法院独立审判表现在具体案件上，就是独任庭、合议庭对案件的审判，审判委员会虽然也是审判组织，但在现行工作机制下，它只判而不审，笔者认为这是一个不完整的审判组织，或者说其行使的是不完整的审判权。就独任庭、合议庭审判案件来说，长期以来，由于对审判工作的特性认识不够，一直沿用行政管理的方式管理审判活动，在案件审理中实行庭长、院长审批定案的做法。独任庭、合议庭作出决定后，要层层报请庭长、院长审批，有的还要提交审判委员会研究，有的案件还要向上级法院请示。庭长、院长、审判委员会甚至上级法院不参与案件审理，却要为案件的处理“把关”、“提出意见”，导致了“审者不判，判者不审”的不合理现象，这实际上是对审判组织的独立审判权的分割，破坏了独立审判原则，影响了审判组织的积极性，使得在案件的处理上权责不分，影响了办案的质量和效率。另外，人民法院传统的审判方式也影响了独立审判的执行，特别是有些法院和法官不会指导当事人举证、质证，过多地承担了调查取证的任务，庭前过多地接触当事人，甚至先入为主，以至于不能保持中立地位，作出有损当事人合法权益的裁判。可喜的是，现在法院改革的力度越来越大，特别是审判方式和审判管理机制的改革，已经取得了实际效果，许多地方通过还权于审判组织，使独立审判原则得到了实际执行。但是，在如何规范审判组织与院长、庭长和审判委员会的关系方面，仍然是一个亟待解决的问题。
（四）法官的素质不适应独立审判的需要。法官是审判组织的最小构成单位，每个审判组织，都是由法官组成的，因此，审判组织能否做到独立审判，法官的素质是关健。而目前我国法官数量过多，且整体素质不高，以江西法院为例，虽然法官大专以上学历的占到了80%以上，但许多法官的学历是进法院后参加业大学习而得到的，真正受到系统的高等法学教育的法官较少。许多法官是“半路出家”，最终也当上了法官。由于法院不能掌握进人问题，以致该进的进不来，不该进的退不了。特别是有些法官的政治素质不高，加之思想政治工作的松懈，一些法官在权势、金钱、女色面前站不稳脚跟，被拉下水，成了某些人捞取非法利益的工具，败坏了法院和法官的形象和声誉。让这样的法官来行使审判权，独立审判就很可能成为“水中花”、“镜中月”。
二、保障法院依法独立审判的对策
实践独立审判的宪法原则，是一项复杂的系统工程，不仅需要法院自身的努力，还需要社会各界的支持与配合；不仅要从改革审判工作运行机制上下功夫，还要从改革法院管理体制等方面做文章，为实现独立审判提供良好的外部环境和内部条件。
（一）改革司法体制，实行法院系统的垂直领导。目前我国法院实行的是条块结合的管理体制，法院在业务上受上级法院指导、监督，在工作中受同级党委领导，在人、财、物上由地方党政部门管理。在这种管理体制下，特别是在法院的人、财、物受制于地方党政部门的情况下，要想实现人民法院独立审判，很大程度上取决于地方党政机关和领导人的法治意识的高低以及人民法院严肃执法的坚定性和抗干扰能力的强弱。而事实上，人民法院审判案件涉及到地方和部门利益时，不受干预、干扰的情形几乎没有；法院和法官在审理某些案件时，也不可能完全不考虑法院的人、财、物受制于人的实际，因而给审判工作带来或多或少的不良影响，甚至会左右案件的裁判结果。因此，要确保人民法院独立审判，必须落实人民法院的宪法地位，特别是在人、财、物的支配上，赋予法院更多、更大的权力，使其不致因某些方面受制于人而影响司法的独立和公正。笔者认为，可以借鉴金融、技术监督等部门的机构体系，实行法院系统的垂直领导。这种体制可以较好地摆脱地方上对法院执法行为的不良影响，解决司法权地方化的问题，使人民法院更超脱地审判各类案件，特别是在牵涉地方利益时不会像以前那样顾虑重重。同时，通过上级法院在人、财、物上的领导和业务上的指导、监督，也更有利于下级法院提高执法水平，改善执法条件。当然，即使实行了这种体制，人民法院也不可能完全不受地方的干预干扰，但人民法院在抵制这些干扰时腰杆会比以前硬，效果也会比以前好。
（二）改革审判方式和审判管理机制。要通过不断深化审判方式改革，公开举证、质证、认证，公开裁判理由和结果，确保一切案件都是在众目睽睽之下，完全根据事实和法律作出处理，不受任何外来因素的干预。要理顺审判组织之间的关系，特别是审判长与合议庭、院庭长、审判委员会的关系，既要保证审判组织的审判权，又要发挥好院庭长和审判委员会的监督指导职责。要确保不同审级之间的独立，不论上下级法院之间的关系如何，其对案件的裁判都应根据案件事实和法律独自作出，确保审判独立。
（三）完善法官管理制度。法官管理的关健在于打破论资排辈的选人用人制度，建立一种能激发法官的责任心和工作积极性的优胜劣汰的机制，使优秀人才能脱颖而出，充分发挥其聪明才智。目前，在全国法院推行的审判长、独任审判员选任制就是一种较好的法官管理制度。它通过严格的程序，把那些优秀法官的积极性，充分发挥了其聪明才智。同时，通过对审判长实行动态的、能上能下的管理，也调动了其他法官的工作积极性，有利于在工作和学习中形成一种人人争先、个个恐后的良好氛围，从而提高法官的整体素质。只有法官的政治、业务素质提高了，其严格执法、公正裁判的能力和自觉性才能提高，从而才能确保司法的独立和公正。
（四） 加强和规范监督机制。失去监督的权力必然导致腐败。完善有效的监督，是独立审判原则得以实现的保障。对人民法院来说，监督不外乎两种，即内部监督和外部监督。就内部监督来说，当前最紧要的是加强审判流程各环节之间的监督，特别是下一环节对上一环节从审判质量和时限等方面的监督，并要把这种监督与奖惩严格挂起钩来，使这种监督真正收到实效。要借改革审判方式、还权审判组织之机，实现院、庭长职能的转变，由以前的忙于审批定案转到以监督指导为主，依法履行对审判工作的监督职责，及时发现和纠正审判工作中的违法行为，为审判组织提供业务上的指导和咨询服务。就外部监督来说，首先要规范各种外部监督的程序和方式，特别是权力机关的监督、检察机关的监督和社会监督。以权力机关的监督为例，今年以来，江西省人大改变了对法院工作的监督方式，特别是在案件的批转方面，改变了以前“多头”批转的做法，由内务司法委员会督查处统一办理，增强了监督的严肃性和有效性，支持了法院依法独立审判。在外部监督中，现在新闻媒体的报道不客观，有的带有明显的倾向性，干扰了法院正常的审判工作。这有待于通过新闻立法来加以规范。在监督这个问题上，人们似乎只关心法院是否有违法行为，而不关心是否有干扰执法活动的行为。笔者认为这是不全面的监督。对法院的监督是对其执法活动的监督，不仅要监督法院是否有违法行为，是否做到了公正司法，也要监督是否有其他不当干预影响了法院的执法活动。要寓支持于监督中，通过有力的监督来支持人民法院依法独立公正地行使审判权。
（五）加强党的领导。人民法院的性质和作用决定了其无论何时何地都必须置于党的绝对领导之下，这也是确保独立审判的最有力的保障。不论法院的组织体系如何改革，作为各级法院，必须认真贯彻执行党的路线、方针、政策，一切工作围绕党和国家的工作大局来进行，确保法院工作不偏离方向。同时，要依靠党的领导，解决工作中遇到的困难和问题，严惩各种暴力抗法事件，以党的领导作为人民法院独立审判的坚强后盾。
关于发布《委托代征管理办法》的公告
国家税务总局
关于发布《委托代征管理办法》的公告
国家税务总局公告2013年第24号
根据《中华人民共和国税收征收管理法》及实施细则和《中华人民共和国发票管理办法》的规定，现将国家税务总局制定的《委托代征管理办法》予以发布，自2013年7月1日起施行。
特此公告。
国家税务总局
2013年5月10日
委托代征管理办法
第一章 总则
第一条 为加强税收委托代征管理，规范委托代征行为，降低征纳成本，根据《中华人民共和国税收征收管理法》《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》《合同法》及《中华人民共和国发票管理办法》的有关规定，制定本办法。
第二条 本办法所称委托代征，是指税务机关根据《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》有利于税收控管和方便纳税的要求，按照双方自愿、简便征收、强化管理、依法委托的原则和国家有关规定，委托有关单位和人员代征零星、分散和异地缴纳的税收的行为。
第三条 本办法所称税务机关，是指县以上（含本级）税务局。
本办法所称代征人，是指依法接受税务机关委托、行使代征税款权利并承担《委托代征协议书》规定义务的单位或人员。
第二章 委托代征的范围和条件
第四条 委托代征范围由税务机关根据《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》关于加强税收控管、方便纳税的规定，结合当地税源管理的实际情况确定。税务机关不得将法律、行政法规已确定的代扣代缴、代收代缴税收，委托他人代征。
第五条 税务机关确定的代征人，应当与纳税人有下列关系之一：
（一）与纳税人有管理关系；
（二）与纳税人有经济业务往来；
（三）与纳税人有地缘关系；
（四）有利于税收控管和方便纳税人的其他关系。
第六条 代征人为行政、事业、企业单位及其他社会组织的，应当同时具备下列条件：
（一）有固定的工作场所；
（二）内部管理制度规范，财务制度健全；
（三）有熟悉相关税收法律、法规的工作人员，能依法履行税收代征工作；
（四）税务机关根据委托代征事项和税收管理要求确定的其他条件。
第七条 代征税款人员，应当同时具备下列条件：
（一）具备中国国籍，遵纪守法，无严重违法行为及犯罪记录，具有完全民事行为能力；
（二）具备与完成代征税款工作要求相适应的税收业务知识和操作技能；
（三）税务机关根据委托代征管理要求确定的其他条件。
第八条 税务机关可以与代征人签订代开发票书面协议并委托代征人代开普通发票。代开发票书面协议的主要内容应当包括代开的普通发票种类、对象、内容和相关责任。
代开发票书面协议由各省、自治区、直辖市和计划单列市自行制定。
第九条 代征人不得将其受托代征税款事项再行委托其他单位、组织或人员办理。
第三章 委托代征协议的生效和终止
第十条 税务机关应当与代征人签订《委托代征协议书》，明确委托代征相关事宜。《委托代征协议书》包括以下内容：
（一）税务机关和代征人的名称、联系电话,代征人为行政、事业、企业单位及其他社会组织的，应包括法定代表人或负责人姓名、居民身份证号码和地址；代征人为自然人的，应包括姓名、居民身份证号码和户口所在地、现居住地址；
（二）委托代征范围和期限；
（三）委托代征的税种及附加、计税依据及税率；
（四）票、款结报缴销期限和额度；
（五）税务机关和代征人双方的权利、义务和责任；
（六）代征手续费标准；
（七）违约责任；
（八）其他有关事项。
代征人为行政、事业、企业单位及其他社会组织的，《委托代征协议书》自双方的法定代表人或法定代理人签字并加盖公章后生效；代征人为自然人的，《委托代征协议书》自代征人及税务机关的法定代表人签字并加盖税务机关公章后生效。
第十一条 《委托代征协议书》签订后，税务机关应当向代征人发放《委托代征证书》，并在广播、电视、报纸、期刊、网络等新闻媒体或者代征范围内纳税人相对集中的场所，公告代征人的委托代征资格和《委托代征协议书》中的以下内容：
（一）税务机关和代征人的名称、联系电话,代征人为行政、事业、企业单位及其他社会组织的，应包括法定代表人或负责人姓名和地址；代征人为自然人的，应包括姓名、户口所在地、现居住地址；
（二）委托代征的范围和期限；
（三）委托代征的税种及附加、计税依据及税率；
（四）税务机关确定的其他需要公告的事项。
第十二条 《委托代征协议书》有效期最长不得超过3年。有效期满需要继续委托代征的，应当重新签订《委托代征协议书》。
《委托代征协议书》签订后，税务机关应当向代征人提供受托代征税款所需的税收票证、报表。
第十三条 有下列情形之一的，税务机关可以向代征人发出《终止委托代征协议通知书》，提前终止委托代征协议：
（一）因国家税收法律、行政法规、规章等规定发生重大变化，需要终止协议的；
（二）税务机关被撤销主体资格的；
（三）因代征人发生合并、分立、解散、破产、撤销或者因不可抗力发生等情形，需要终止协议的；
（四）代征人有弄虚作假、故意不履行义务、严重违反税收法律法规的行为，或者有其他严重违反协议的行为；
（五）税务机关认为需要终止协议的其他情形。
第十四条 终止委托代征协议的，代征人应自委托代征协议终止之日起5个工作日内，向税务机关结清代征税款，缴销代征业务所需的税收票证和发票；税务机关应当收回《委托代征证书》，结清代征手续费。
第十五条 代征人在委托代征协议期限届满之前提出终止协议的，应当提前20个工作日向税务机关申请，经税务机关确认后按照本办法第十四条的规定办理相关手续。
第十六条 税务机关应当自委托代征协议终止之日起10个工作日内，在广播、电视、报纸、期刊、网络等新闻媒体或者代征范围内纳税人相对集中的场所，公告代征人委托代征资格终止和本办法第十一条规定需要公告的《委托代征协议书》主要内容。
第四章 委托代征管理职责
第十七条 税收委托代征工作中，税务机关应当监督、管理、检查委托代征业务，履行以下职责：
（一）审查代征人资格，确定、登记代征人的相关信息；
（二）填制、发放、收回、缴销《委托代征证书》；
（三）确定委托代征的具体范围、税种及附加、计税依据、税率等；
（四）核定和调整代征人代征的个体工商户定额，并通知纳税人和代征人执行；
（五）定期核查代征人的管户信息，了解代征户籍变化情
（六）采集委托代征的征收信息、纳税人欠税信息、税收票证管理情况等信息；
（七）辅导和培训代征人；
（八）在有关规定确定的代征手续费比率范围内，按照手续费与代征人征收成本相匹配的原则，确定具体支付标准，办理手续费支付手续；
（九）督促代征人按时解缴代征税款，并对代征情况进行定期检查；
（十）其他管理职责。
第十八条 税收委托代征工作中，代征人应当履行以下职责：
（一）根据税务机关确定的代征范围、核定税额或计税依据、税率代征税款，并按规定及时解缴入库；
（二）按照税务机关有关规定领取、保管、开具、结报缴销税收票证、发票，确保税收票证和发票安全；
（三）代征税款时，向纳税人开具税收票证；
（四）建立代征税款账簿，逐户登记代征税种税目、税款金额及税款所属期等内容；
（五）在税款解缴期内向税务机关报送《代征代扣税款结报单》，以及受托代征税款的纳税人当期已纳税、逾期未纳税、管户变化等相关情况；
（六）对拒绝代征人依法代征税款的纳税人，自其拒绝之时起24小时内报告税务机关；
（七）在代征税款工作中获知纳税人商业秘密和个人隐私的，应当依法为纳税人保密。
第十九条 代征人不得对纳税人实施税款核定、税收保全和税收强制执行措施，不得对纳税人进行行政处罚。
第二十条 代征人应根据《委托代征协议书》的规定向税务机关申请代征税款手续费，不得从代征税款中直接扣取代征税款手续费。
第五章 法律责任
第二十一条 代征人在《委托代征协议书》授权范围内的代征税款行为引起纳税人的争议或法律纠纷的，由税务机关解决并承担相应法律责任；税务机关拥有事后向代征人追究法律责任的权利。
第二十二条 因代征人责任未征或少征税款的，税务机关应向纳税人追缴税款，并可按《委托代征协议书》的约定向代征人按日加收未征少征税款万分之五的违约金，但代征人将纳税人拒绝缴纳等情况自纳税人拒绝之时起24小时内报告税务机关的除外。代征人违规多征税款的，由税务机关承担相应的法律责任，并责令代征人立即退还，税款已入库的，由税务机关按规定办理退库手续；代征人违规多征税款致使纳税人合法权益受到损失的，由税务机关赔偿, 税务机关拥有事后向代征人追偿的权利。
代征人违规多征税款而多取得代征手续费的，应当及时退回。
第二十三条 代征人造成印有固定金额的税收票证损失的，应当按照票面金额赔偿，未按规定领取、保管、开具、结报缴销税收票证的，税务机关应当根据情节轻重，适当扣减代征手续费。
第二十四条 代征人未按规定期限解缴税款的，由税务机关责令限期解缴，并可从税款滞纳之日起按日加收未解缴税款万分之五的违约金。
第二十五条 税务机关工作人员玩忽职守，不按照规定对代征人履行管理职责，给委托代征工作造成损害的，按规定追究相关人员的责任。
第二十六条 违反《委托代征协议书》其他有关规定的，按照协议约定处理。
第二十七条 纳税人对委托代征行为不服，可依法申请税务行政复议。
第六章 附则
第二十八条 各省、自治区、直辖市和计划单列市税务机关根据本地实际情况制定具体实施办法。
第二十九条 税务机关可以比照本办法的规定，对代售印花税票者进行管理。
第三十条 本办法自2013年7月1日起施行。
附件：1.委托代征协议书.doc
http://www.chinatax.gov.cn/n8136506/n8136593/n8137537/n8138502/n12319869.files/n12319870.doc
2.委托代征协议书使用说明.doc
http://www.chinatax.gov.cn/n8136506/n8136593/n8137537/n8138502/n12319869.files/n12319871.doc
3.终止委托代征协议通知书.doc
http://www.chinatax.gov.cn/n8136506/n8136593/n8137537/n8138502/n12319869.files/n12319872.doc
4.委托代征证书.doc
http://www.chinatax.gov.cn/n8136506/n8136593/n8137537/n8138502/n12319869.files/n12319873.doc