执行难的一个解决方案

李庆民


法律白条成为中国法律的特色风景，执行难构成司法机关自身诚信度的极大考验。到底难在哪里？哈耶克说“知识使人自由”，这句话放在中国法律进步的视野下，显然不成立，即使成立，倒可以解释为法律知识使债务人更加自由---不还债的自由。也就出现了黄世仁哀求杨白劳的黑色幽默剧。20几年来，中国的法制建设如火如荼，毫不逊色于中国人在其他方面的运动能力，但是，很明显，仅有立法肯定不是法制建设的全部，更不是法治。
那么，问题的核心在哪里？
从小的方面讲，往往归因于法院工作人员太少，力度不够；大的方面讲，固然有诚信文化的缺失，传统道德的颠覆等因素。但是任何文明、观念、意识的变化都是渐进的，不可能因为突变造成。追根溯源，造成诚信缺失的原因不外乎包括政治影响、教育、市民风气、法律文化、商业惯例、道德水平等因素。上述因素除法律因素外，均不是我们短期所能解决的，本文仅从法律的角度尝试提出解决方案。
我们知道，法院是司法机关，属于司法机关中的审判机关。顾名思义，法院是以审判案件作为工作中心，执行无论是否属于司法工作的内容，肯定是不属于审判工作。这样，在法理上，我们就把执行从法院的审判工作中分离出来了。这就解决了两个问题：第一，审判工作是涉及公正的，是司法的核心，审判权是必须由审判机关掌握的。第二，执行工作不涉及司法公正的问题，因为是与非已经由审判机关明确界定，执行要解决的是落实审判的结论。
既然执行工作不影响司法公正，目前法院执行人员所做的工作是利用国家强制力使得财产、权利回到各自的法律状态，即财产和权利由动态回到静态的过程。在这个过程中，存在的程序为，当事人的申请，法院执行人员发现债务人的财产，强制执行。这三个过程中，当事人的申请在法律上没有任何可以争论的，强制执行阶段暴力抗法的情况也是少数。最难掌握和控制的是债务人财产的调查。难在：
一、 法院执行人员不足，无法进行充分的调查。
二、 我国财产管理和公示制度不健全，比如，房地产属于不动产，在房地产管理部门均有严格的登记，法律规定应当公开、公示，任何人都可以查阅，目的是保障交易的安全性。实际上，有些地方，比如北京，房地产登记资料是不公开的。只有公安、检察、法院三个机关可以查阅，律师都不允许查阅，更不用说一般市场主体。笔者曾经去北京市朝阳区房地局查阅一个楼宇的抵押登记资料，权属科科长说不允许律师查阅，笔者作为法律工作者出示“担保法”，里面明文规定可以查阅，该科长手一挥，别给我讲法律，我这里不认，你要是把上级同意你查的红头文件拿来就给你看。事情已经过去五年，想起来仍令我辈法律人汗颜，也令我为政府汗颜。这可是首都号称国际化的区的专业管理机构啊。（至今天2004年4月，仍然不允许查阅。。。）
再比如，银行有为储户保密的义务，我国又存在开户管理宽松的情况，一个公司在数个银行开立几个帐户的情况比较普遍。法院执行人员没有能力逐个调查。
有鉴于此，执行工作最难的在于财产的发现。难以发现又可以归因于具备调查权的人员不足。而调查权不影响司法公正。所以，把调查权授予具备法律知识并且具备职业约束的律师，就可以解决这一难题。最近，执行工作引入了有偿举报，即提供债务人财产线索的人将会得到一定比例的报酬。这个举措所要解决的就是财产的发现，看来法院发现了问题，但是这种方法却不是解决问题的根本途径。一个原因是激励机制与社会道德相背离，掌握财产线索的人往往与债务人关系密切，或是单位的员工，这种激励很难达到预期。退一步讲，即使能有举报，也是以破坏道德换取，长远来看，对社会的负面影响难以估量。而赋予律师调查权不同，申请人的律师本身不存在任何道德上的约束，同时律师具备因为身份所赋予的调查权和当事人授予的调查权，理论上这两种调查权足以保障律师履行职责。只是在当前，法律、政策、执法环境限制了律师的权利发挥。所以法院授予律师执行阶段的调查权，并不是把司法权力下放，而是对律师权利的确认、强化和保障。
在律师调查清楚债务人的财产后，由法院执行人员再以国家强制力保障权利人权利的实现。笔者认为，这是目前解决执行难的一个最现实、最直接、最符合资源配置的方法。同时，执行工作中的违法、腐败现象将会得到根本改善。
Qm888999@sohu.com


劳动和社会保障部


　　　　　　　　　　关于印发2004年劳动和社会保障工作要点的通知

各省、自治区、直辖市劳动和社会保障厅（局），国务院有关部门劳动保障工作机构：
现将《2004年劳动和社会保障工作要点》印发给你们，请认真贯彻执行。

劳动和社会保障部
二○○四年一月十二日

2004年劳动和社会保障工作要点

　　2004年劳动和社会保障工作的总体要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指
导，全面贯彻党的十六大和十六届三中全会精神，按照中央经济工作会议和全国人才工作会
议的部署以及全国劳动保障工作会议的具体安排，坚持以人为本，以促进就业再就业和完善
社会保障体系为重点，协调推进收入分配、劳动关系、劳动保障法制建设和金保工程建设等
各项工作，努力实现劳动保障事业的全面持续协调健康发展。
　　一、大力促进就业和再就业，加强职业培训和技能人才队伍建设
　　（一）落实就业再就业任务目标。将国务院确定的全年新增就业人员900万人、下岗失
业人员再就业500万人（其中“4050”人员再就业100万人）、城镇登记失业率控制在4
7%左右的任务目标层层分解到地方，并结合各项保障措施，进一步强化目标责任制和监督机
制，使工作切实落实到基层。
　　（二）突出重点，突破难点，区别特点，平衡推进就业再就业。在全面推进工作的同时，
着力解决重点地区、重点行业和重点群体人员的就业再就业问题。在进一步落实各项扶持政
策的同时，针对小额担保贷款、主辅分离分流政策落实中的难点，采取切实措施取得突破。
区别东北地区、中西部地区和东部地区的不同特点，加强分类指导。统筹安排再就业、并轨
和调控失业的工作，兼顾做好新生劳动力特别是大学生就业工作，以及农村劳动力开发就业
工作，台港澳人员在内地就业、外国人在中国就业工作，使各项工作协调发展。采取更加有
效形式，将再就业援助活动做细做实，健全完善对就业困难群体的就业援助制度。加强再就
业补助资金的使用管理。认真总结再就业工作经验，并加以大力推广。
　　（三）进一步加强职业培训和技能人才队伍建设。贯彻落实全国人才工作会议精神，进
一步加强高技能人才队伍建设。推进高技能人才培训工程，完成10万新技师培养任务，设立
高技能人才开发和交流平台。进一步扩大职业资格证书的覆盖面，参加职业技能鉴定人数增
加20%。扩展技能竞赛和表彰活动。组织实施400万人员的再就业培训计划、百城30万人员
的创业培训活动和农民工培训规划。
　　（四）促进就业服务体系的制度化、专业化和社会化建设。制定就业服务标准，总结推
广就业服务经验，建立公共就业服务制度和“一站式”服务工作规范，全面落实职业介绍补
贴政策，完善职业供求信息发布制度。扩大城乡统筹就业试点，做好农村劳动力就业和转移
的服务工作。
　　（五）加强对失业的调控。进一步完善和落实相关政策，做好关闭破产企业职工安置工
作。对企业裁员行为进行引导规范，避免集中大规模裁员。大力做好国有大中型企业主辅分
离、辅业改制和分流安置富余人员工作，避免大量直接推向社会。有计划有步骤地做好并轨
工作，防止失业率大幅攀升。搞好“三条保障线”衔接，处理好保障基本生活和促进再就业
的关系。
　　二、继续推进社会保障体系建设
　　（六）进一步扩大社会保险覆盖面。以中小企业、非公有制经济组织和灵活就业人员为
重点，进一步扩大社会保险覆盖面，全国养老保险参保人数达到15750万人，失业保险参保
人数达到10300万人，医疗保险参保人数达到11550万人，工伤保险参保人数达到6000万人，
生育保险参保人数达到4000万人。
　　（七）加强社会保险基金征缴。加强社会保险费统一征收，按险种分别记帐。建立专项
公示制度和企业参保缴费诚信制度，加强稽核清欠工作，全面推行基金收支预算管理。企业
基本养老保险征缴收入达到2890亿元，增加310亿元；失业保险基金收入达到255亿元，增
加20亿元；医疗保险基金收入达到1015亿元，增加180亿元。
　　（八）扩大并规范社会化管理服务。进一步规范退休人员社会化管理服务内容，社会化
管理服务率达到90%，其中社区管理比例达到50%左右。规范指纹认定工作，开展退休人员生
存状况异地协查和养老金异地协发工作试点。
　　（九）继续确保基本养老金按时足额发放。加大督查力度，解决影响确保发放的个案问
题。贯彻落实好农垦企业参保政策，加强对困难地区重点市县的督查。完善财政资金补助办
法，确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放，力争做到基本养老金发放全年无拖欠。
　　（十）进一步完善养老保险制度和政策。提高养老保险统筹层次，完善省级调剂金制度，
积极推进省级统筹。完善城镇基本养老保险的费率、费基和待遇计发办法，规范个体、灵活
就业人员的参保政策。制定《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》，规范企
业年金管理，推动企业年金发展。研究机关事业单位职工养老保险制度改革。
　　（十一）做好失业保险工作。落实各级责任，增强失业保险基金统筹调剂能力。确保按
时发放失业保险金，保障失业人员合法权益。加强基础管理，继续推行失业保险个人缴费记
录，规范业务流程，搞好失业人员的服务。总结推广用好职业培训、职业介绍补贴的有效做
法，发挥失业保险促进就业的作用。
　　（十二）加强医疗保险的医疗服务管理。规范医疗保险业务经办和服务，简化业务经办
流程，提高经办效率和服务水平。推进医疗保险服务项目的标准化管理，完善定点协议管理，
建立定点医疗机构和定点药店准入、竞争、退出机制和信用等级制度。加强医疗费用的监测
体系、运行评估体系、基金预警系统等基础管理体系建设。继续推进生育保险工作。
　　（十三）全面推动工伤保险工作。贯彻实施《工伤保险条例》，进一步理顺工伤保险管理
体制，健全工伤保险工作机构，建立健全管理制度，完善工伤保险业务流程，进一步制定和
完善相关配套政策，做好工伤保险过渡衔接和未参保人员权益维护工作。
　　（十四）开展农村社会养老保险工作。在有条件的地方积极稳步开展农村社会养老保险
工作。总结农村社会养老保险探索和整顿规范的经验，完善农村社会养老保险基本制度和配
套政策。进一步明确农村社会养老保险管理职能和机构，稳定工作队伍，防范基金风险。以
农村城镇化进程较快的地方为重点，积极稳步推进农村社会养老保险工作。研究制定被征地
农民、进城务工经商农民、小城镇农转非人员和农村计划生育对象的养老保险办法。
　　（十五）加强社会保障基金监管。继续贯彻落实七部门通知，建立各级社会保障监督委
员会，完善社会保障基金监管制度和协同监管体制。抓好联系城市试点，改进监管方式，规
范现场和非现场监督，逐步建立社会保险基金监管信息系统。规范企业年金基金管理运作，
研究个人帐户基金监管政策，加强各项社会保障基金监管，探索保值增值渠道。开展反欺诈
工作，严厉打击少缴漏缴、虚报冒领等违法违规行为。建立社保经办机构内部风险监控机制
和基金管理信息披露制度。加强社会保险基金财务管理，健全基金决算制度。
　　（十六）推进完善城镇社会保障体系的试点工作。完成辽宁省完善城镇社会保障体系试
点的总结评估工作，启动吉林、黑龙江两省社保试点，重点做实基本养老保险个人帐户和做
好并轨工作，继续探索完善社会保障政策体系的经验。
　　三、规范和协调劳动关系，切实维护劳动者合法权益
　　（十七）建立健全劳动关系协调机制。加强劳动合同工作，提高劳动合同的签订率，规
范企业用工行为。重点做好国有企业改制改组、下岗职工等劳动关系处理工作。研究制定非
全日制用工劳动关系政策，指导非全日制用工劳动关系的建立和运行。大力推进集体协商和
集体合同制度，加快建立企业劳动关系自主协调机制。进一步巩固和完善三方机制建设，发
挥工会和企业组织作用，维护社会稳定。
　　（十八）完善企业工资分配宏观调控体系。完善工资支付法规，加强对企业工资收入分
配的监督，规范企业工资分配行为。进一步解决拖欠劳动者工资问题，探索建立预防和解决
拖欠工资问题的长效机制。积极推进工资集体协商试点，指导企业逐步建立起激励有效、约
束严明的分配机制。继续推进工资指导线、劳动力市场工资指导价位、人工成本预测预警制
度建设。
　　（十九）进一步加强劳动争议处理工作。继续加强劳动争议预防和调解体系建设，重点
做好集体劳动争议处理工作。加快推进劳动仲裁机构实体化建设步伐，积极探索劳动争议处
理体制改革。抓好仲裁员队伍建设，加强对仲裁员的资格培训和管理，完善劳动争议仲裁监
督机制。
　　（二十）积极预防和妥善处理群体性事件。进一步完善情况通报和信息沟通机制。加强
对重点地区和重点企业的监控，做好信访工作，及时处理群众信访反映的问题。落实维稳工
作责任制，完善工作预案，加大对群体性事件处理情况的督查工作力度，遏制大规模上访等
群体性事件上升的势头。
　　（二十一）加大劳动保障监察执法力度。进一步完善劳动保障监察制度，制订劳动保障
监察目标管理制度的考核指标，推广主办监察员制度。重点对规范劳动力市场秩序、各类企
业签订劳动合同和参加社会保险、禁止使用童工、农民工工资支付情况开展专项检查，严厉
打击违反劳动保障法律法规行为。积极探索建立监察执法的长效机制。健全劳动保障监察机
构和充实监察人员。进一步完善劳动保障法律监督员制度。全面推行企业劳动保障诚信制度。
　　四、加强基础工作，推进劳动保障事业全面发展
　　（二十二）积极推进立法工作。做好劳动保障监察条例、带薪年休假规定的修改完善工
作，争取年内出台。起草、修改社会保险法、劳动合同法草案。开展促进就业法、职业技能
培训考核条例的调研论证和起草工作。做好部颁规章的起草、审核、发布工作。进一步加强
劳动保障地方立法工作。认真办理行政复议和行政应诉案件，加强执法监督。加大执法监督
和普法力度。
　　（二十三）组织对《行政许可法》的学习、培训和贯彻实施。抓紧抓好对现行行政审批
项目、行政许可规定及其实施机构的清理工作，规范行政许可行为，建立行政许可的工作制
度和工作程序，全面提高各级劳动保障部门依法行政的水平。
　　（二十四）推进街道社区劳动保障组织建设和能力建设。继续完善街道社区劳动保障组
织建设，推动街道社区平台开展劳动保障事务管理和服务工作。加强对街道社区劳动保障服
务工作人员的培训，进一步规范街道社区平台的工作，充分发挥其作用。
　　（二十五）全面实施金保工程。按照“完整、正确、统一、及时、安全”的要求，积极
有序地实施金保工程建设，完成立项、部省联网和有关试点工作，推进中央、省、市三级数
据中心建设、统一软件的开发应用和其它各项信息化建设工作，初步建立全国统一的劳动保
障信息系统。
　　（二十六）加强和改进规划统计工作。开展“十一五”规划编制工作。编制年度事业发
展计划，重点做好就业和再就业专项计划的编制工作。加强预测分析，做好计划执行情况的
检查评估。完善就业和失业统计制度，建立全国统一的劳动保障定期报表制度。加强抽样调
查和分析工作，建立和完善城镇劳动力抽样调查制度。开展劳动力市场工资价位和企业人工
成本抽样调查。
　　（二十七）加强劳动保障科学研究工作。研究贯彻落实再就业政策的重点难点问题，加
强劳动保障事业发展战略研究，深入研究完善社会保障体系、改革收入分配制度和协调劳动
关系等方面的问题，实现重点科研的新突破。加强科研项目管理，做好科研成果的推广应用
工作。
　　（二十八）加强党风廉政建设和干部队伍建设。强化廉政勤政教育，落实领导干部廉洁
自律各项规定，坚决查处违法违纪案件，推进行风建设。积极选派干部参加中央党校、国家
行政学院学习，抽调干部脱产培训，定期举办专题讲座，加强省、地两级劳动保障厅局长业
务知识培训，不断提高劳动保障系统干部队伍素质。
　　（二十九）做好劳动保障宣传和政务信息工作。加强统筹策划，重点宣传贯彻落实再就
业政策和取得的成效，宣传加快社会保障制度改革的政策措施和取得的重要进展，宣传维护
劳动者权益和金保工程建设。进一步加强政务信息工作，提高政务信息质量。
　　（三十）扩大国际交流与合作。继续推动劳动保障领域的高层互访，加强与国际劳工组
织的合作，办好中国就业论坛、APEC劳动保障高层研讨会和国际社会保障协会第28届全球
大会。加强世行项目管理，争取新的合作。制定境外就业配套措施，促进境外就业市场开拓。