海南省人民政府


海南省调处土地纠纷确定土地权属的若干规定
海南省人民政府



第一条 为了调处土地纠纷，依法确定土地所有权和使用权，维护土地所有者和使用者的合法权益，根据国家有关法律、法规及有关政策，结合本省实际情况，制定本规定。
第二条 本规定适用于本省范围内的土地纠纷的调处和土地权属的确定。
第三条 本规定所指的土地纠纷，是指本省行政区域内全民所有制土地（以下简称国有土地）和劳动群众集体所有制土地（以下简称集体所有土地），因土地权属不明而对土地所有权或者使用权发生的争议。
第四条 调处土地纠纷，必须严格区分纠纷与侵权的界限，对地界不清、权属不明而发生的争议，应当本着有利于生产、有利于团结、有利于管理利用的原则，通过协商划清土地界线，明确土地所有权和使用权的办法加以解决；对地界清楚、权属明确但发生的对土地所有权或者使用权
的侵权行为，则对侵权者依法处理。
第五条 调处土地纠纷，实行分级负责、就地解决的原则：
（一）在乡、镇范围内，个人之间、个人与全民所有制单位或者集体所有制单位之间的土地纠纷，由乡、镇人民政府处理；全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地纠纷，由市、县人民政府处理；
（二）在市、县范围内，跨乡、镇的土地纠纷，由市、县人民政府处理；
（三）跨市、县的土地纠纷，由有关市、县人民政府召集争议当事人进行调解；经协商调解无效的，由所在市、县人民政府向省人民政府报告，提出争议的地点、四至、面积、争执的焦点、理由和处理意见及其依据等，由省人民政府处理。
第六条 当事人对处理决定不服的，可以在接到处理决定通知书之日起十五日内向作出处理决定机关的上一级机关申请复议；对复议决定仍不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。当事人也可以在接到处理决定之日起三十日内直接向人民法院起诉。逾期不申请
复议又不起诉的，处理决定即具有法律效力。
第七条 在土地纠纷解决之前，当事人必须采取措施防止事态扩大，任何一方不得改变土地现状，不得破坏地上附属物。
第八条 对于因土地凭证上记载的四至界线与面积数量不符而发生的争议；四至界线清楚的，以四至界线为依据确定土地权属界线；四至界线不清楚但面积数量明确的，以面积数量为依据，确定土地权属界线。
第九条 对于因土地协议书与批准版图不符而发生的争议，协议书上四至清楚的，以协议书为依据确定土地权属界线；协议书上四至不清楚的，批准版图又没有标明的，可以根据实际情况，通过协商确定土地权属界线。
第十条 土地纠纷涉及行政区划界线的，按照下列原则处理：
（一）以原海南行政区一九七七年至一九七八年出版的各市、县地图为依据，确定行政区划界线。
（二）荒山、荒地、滩涂等未开发的国有土地，由所在地的市、县国土行政主管部门统一管理。要开发利用的，由用地单位或者个人向市、县国土行政主管部门提出申请，报县级以上人民政府批准。
行政区划界线同插花村庄使用土地不一致的，以土地使用现实范围为基础，考虑当地人口、用地面积和生产活动习惯等情况，通过充分协商，划定土地使用界线。
（三）超越行政区划界线使用土地的按照下列原则处理：
1．一九八零年十一月二十二日原中共海南行政区委员会、海南行政区公署《关于调整落实林权地界问题的决定》（琼字〔1980〕59号）公布以前，未经依法批准而开发用于农、林、牧、渔、盐业生产的国有土地，保持现状，不得扩大，当作插花地处理，由所在地的市、县国土
行政主管部门统一管理；未经依法批准不得转让或者改变土地用途；连续弃荒三年以上的，终止其土地使用权；
2．一九八零年十一月二十二日以后，未经依法批准开发使用的国有土地，按照越界占地处理。未种上作物的，不得种植；种上短期作物的，收获后将土地退还原主（即该土地所在的市、县国土行政主管部门）；种上长期或者多年生作物或林木的，可以按质论价将作物或林木卖给土地
原主，或者实行联合经营，作物或林木更新后，将土地交还原主，或者采取承包的办法解决。
第十一条 对于历史上发生的土地纠纷，凡经双方代表签订协议解决或者经各级人民政府及土地行政主管部门作出处理决定的，必须维护原协议或者处理决定，不得以任何借口更改或者否定。对于同一纠纷作过多次协议解决或者处理的，以最后一次协议解决或者处理为准。
第十二条 具有下列情况之一的，属于国有土地：
（一）土地改革时，政府未分配给农民，或者没有给农民土地所有证的土地；
（二）城市（含县城）市区内全民所有制、城市集体所有制单位或者城市居民已经使用的土地、城市建成区内非农业户口居民宅基地和个体工商业户、私营企业等非农业用地；
（三）县级以上人民政府依法划拨给全民所有制、集体所有制单位和个人使用的土地；
（四）国家建设依法征用的集体所有土地和国家建设征而未用的土地；
（五）国家机关、企事业单位、人民团体使用的土地和军队农副业生产基地停办后交给乡、村群众使用的土地；
（六）被国家征用土地的单位因集体建制被撤销或者人口全部转为非农业人口后所剩余的集体所有土地；
（七）因国家建设或者自然灾害搬迁农村人口而使用的集体土地，已经国家征用或者作了补偿的；
（八）现用机场、铁路和电力、通讯设施使用的土地、县级以上管理的公路（不含公路部门自定的路界范围内的集体所有土地）和国家投资建设的水利工程等设施使用的土地；
（九）农村集体经济组织将其土地上的建筑物出售给全民所有制单位、城市集体所有制单位或者城镇非农业户口居民后，该建筑物依附范围内的土地；
（十）一九六二年九月二十七日《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）公布前，全民所有制单位、城市集体所有制单位和军队、国营农、林、牧、渔、盐场等一直使用的原集体所有土地（含农业合作化之前个人使用的土地）；
（十一）凡《六十条》公布时起至一九八二年五月十四日《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位所使用的原农民集体所有土地，符合下列条件之一的：
1．签订过土地让与等有关协议的；
2．经县级以上人民政府批准使用的；
3．给予补偿或者安置了劳动力的；
4．农民集体馈赠的；
5．农民集体所有制企事业单位转为全民所有制单位的。
（十二）经县级以上人民政府批准并入国营农、林、牧、渔、盐场的原农民集体所有土地；
（十三）国有土地经开发利用后，其所有权不变，依法开发利用的单位和个人，只有使用权，没有所有权。
第十三条 具有下列情况之一的，属集体所有土地：
（一）土地改革以来，县级以上人民政府分配给农民并颁发土地所有证的土地，未经国家征用或者未采取其他形式处理权属的；
（二）农村居民的自留地、自留山、菜园、宅基地、村庄建设用地和空闲地等；
（三）《六十条》公布前，农民集体原有的和开荒营造的担负农业征购任务的耕地；
（四）未参加农业生产合作社或者农村人民公社的个体农民持原土地所有证所使用的土地。
第十四条 国有土地具有下列情况之一的，可以确定其国有土地使用权：
（一）经县级以上人民政府依法出让的土地；
（二）受让人依法受让的土地；
（三）经县级以上人民政府依法划拨使用的土地和批准开发利用的土地；
（四）经县级以上人民政府批准，划定国营农、林、牧、渔、盐场界线内的土地与社、队土地使用界线以内的土地；
（五）经县级以上人民政府批准划给社、队使用界线内的土地；
（六）《六十条》公布前使用单位和个人一直使用的土地。
第十五条 农村集体经济组织之间土地权属的确定。
（一）农村集体经济组织的土地权属以贯彻《六十条》，实行“定土地、定劳力、定农具、定牲畜”（以下简称“四固定”）时确定的土地权属为准。“四固定”时未确定权属的或者对“四固定”时确定的权属有争议而证据又不足的，以土地改革时确定的权属为依据。确认证据时，以
人民政府颁发的土地证为主要凭证，土地证已经遗失、损坏的，可以参考土地改革颁发土地证的存据、土地清册或者计征单据。
土地改革以前的土地契约和其他凭证一律予以废除，不作为确定土地权属的依据。任何集体和个人不得以任何名义非法争占土地。土地改革前已迁离旧址的，土地权属以“四固定”时确定的权属为准，不得回原地非法争占土地。
（二）“四固定”确定土地界线后，由于下列原因引起土地权属变动的，应当维持变动后的土地界线：
1．由于村、队、社、场的合并、分割等管理体制的变化，引起土地界线变动的；
2．由于行政区划变化的农田基本建设等原因重新确定土地界线，并在使用上已成为现实的；
3．由于国家征用土地和集体兴办各类事业用地或者自然灾害等原因而进行土地调整的。
（三）对土地改革时重复分配的土地都能提出确凿证据的，其土地权属的确定按照有利于生产、管理和兼顾双方利益的原则，协商解决。协商不成的，按照双方各半并顺应自然地形的原则划分。
（四）《中华人民共和国土地管理法》施行前，两个或者两个以上的农村集体经济组织未经批准使用国有土地用于农、林、牧、渔、盐业生产而发生的争议，应当根据开发使用的先后、使用时间的长短和目前土地利用等情况协商确定土地使用权。其协商结果必须报市、县以上国土行政
主管部门批准。协商不成的，由市、县国土行政主管部门或者县级以上人民政府处理。
（五）农村集体经济组织，未经批准开垦国有荒山荒地用于农、林、牧、渔、盐业生产而该土地已连续闲置三年以上的，终止其非法取得的实际土地使用权。
（六）一个农村集体经济组织未经批准使用的国有土地已被另一个农村集体经济组织连续使用十年以上的，该土地的使用权确定给现使用者。
（七）一个农村集体经济组织连续使用另一个农村集体经济组织的土地已满二十年，而原土地所有者没有提出权属异议的，土地所有权属于现使用者；连续使用期虽已满二十年，但在此期间原土地所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还土地书面要求的，由县级以上人民政府或者国
土行政主管部门根据具体情况，确定土地所有权和使用权；连续使用未满二十年，原土地所有者要求归还土地的，应当将土地归还原所有者。
（八）《六十条》公布前，乡、镇或者村办企事业单位使用的集体土地，分别属于乡、镇或者村农民集体所有；《六十条》公布时起至一九八二年二月十四日国务院发布《村镇建房用地管理条例》时止，乡、镇或村办企事业单位使用的集体土地，有下列情况之一的，分别属于乡、镇或
者村农民集体所有：
1．签订过用地协议的；
2．经市、县、乡、镇人民政府或人民公社批准或者同意的；
3．在一定范围内进行土地调整或者支付一定补偿的；
4．村与村之间或者队与队之间调拨的；
5．接收原村、队企事业单位的。
乡、镇村办企事业单位通过用上述以外的方式使用的集体所有土地，或者虽通过上述方式但目前土地利用不合理的，将其全部或者部分土地退还原村或乡农民集体组织，或者按照有关规定处理。
第十六条 国营农、林、牧、渔、盐场土地使用权的确定。
（一）凡经县以上人民政府批准的国营农、林、牧、渔、盐场的场界范围内的土地（土地改革时颁发土地证并未作过权属处理的土地，在划定场界时已明确留给农民的土地和划定场界前农民已经开垦现在仍继续经营的土地除外），均为国有土地，由国营农、林、牧、渔、盐场依法使用
，任何单位或者个人不得变更土地所有权和使用权或者占用土地。需要划拨给其他单位使用的，按照报批程序和审批权限报县级以上人民政府批准；
（二）凡经县级以上人民政府批准，将整个公社或者大队、生产队并入国营农、林、牧、渔、盐场的，其场界按照原公社或者大队、生产队行政区划界线或者土地权属界线确定。其他单位或者个人已在此界线内使用的土地，按照有关规定及土地使用现状确定其土地使用权； 国营农
、林、牧、渔、盐场对转制合并社、队带进来的土地拥有合法使用权，任何单位或者个人不得越界占用；
（三）因场、社合并后又分开致使土地权属界线不清的，应当根据不同情况分别处理，合并前土地界线已经划清的，按照双方原带进来的土地处理，能退还的，应予退还，不能退还的则采取以地换地或者承包、联营等办法解决；合并前土地界线没有划清的，本着“尊重历史，面对现实
，实事求是，合情合理”的原则，在现经营管理的基础上参照毗邻乡、镇或毗邻农村集体经济组织人均土地面积数量适当调整。调整出来的土地，已种短期作物的待作物收获后退地，已种多年生作物、林木的，采取承包或者联营的办法解决。
（四）经县级以上人民政府或者主管部门批准划给各采伐企业或者国营林场的森林资源所依附的土地和经县级以上人民政府或者计划部门批准划给国营林场的国有荒山、荒地，原则上按照原划范围确定，对不合理的地方，可以作必要的调整；经同当地群众协商同意划给国营林场并已营
造林木的土地，必须依法补办有关手续，确认土地使用权。任何单位或者个人不得侵占。
（五）生产建设兵团时期建办的农场撤销或者停办后，其土地移交手续不合法或者虽依法移交但接受单位长期不开发利用的，由县级以上人民政府根据当前的实际情况，重新确定土地使用权。
（六）未依法办理用地手续的国营农、林、牧、渔、盐场等，应当以现在的经营范围为基础，向县级以上国土行政主管部门申请确定场界，并报县级以上人民政府批准，补办用地手续。
第十七条 对非法占用国营农、林、牧、渔、盐场土地的侵权行为，应当分别情况予以处理：
（一）非法占用已经开发利用的土地的，限期由占地者与被占地单位签订协议，期满还地；逾期不签订协议的，地上农林作物及其他附着物由被占用单位处理；
（二）非法占用荒山荒地的，由占地者与被占地单位签订协议，确定土地借用期限，期满归还；或者由被占地单位给占地者补偿青苗费后收回土地；或者由被占地单位发包给占地者承包，或者由当事双方联营；
（三）非法占用土地建房自用的，经查实，确无宅基地而又不超过建房用地标准且不违反建设规划的，可以酌情罚款后补办用地手续，由其使用；占地建房出售他人的，没收非法所得，并限期拆除或者将地上附属物折价卖给被占地单位。
第十八条 国营农、林、牧、渔、盐场及其他全民所有制单位占用农村集体所有土地的，按照下列原则处理：
（一）无偿占用或者擅自占用水、旱田的，按照当时年产量和国家规定的产品价格，一次性给予年产值二倍到四倍的占用期间补偿，并退回其占用土地。不能退回的，按照当时的规定补办征地手续；
（二）占用坡地、园地、山地及其他土地，已种上短期作物的，在作物收获后归还；种多年生作物或林木的，根据农村集体经济组织的意愿，以同质同量的土地或者数量较多的差地抵偿给农村集体经济组织，或者采取由农村集体经济组织以该土地入股与占地者联营等办法解决。
第十九条 军队土地使用权的确定。
（一）下列土地的使用权属于军队，任何单位和个人不得占用或者提出补偿要求：
1．军队已经依法征用的土地；
2．《六十条》公布前，军队一直使用的土地（含农村集体所有土地）；
3．经县级以上人民政府批准，划拨给军队使用的土地；
4．经当地人民政府（含乡、镇人民政府）与军队双方协商同意，由军队围海、围湖、垦荒并由军队一直使用的土地；
5．一九八八年军队开展土地详查时，经市、县人民政府或者国土行政主管部门核定的军队用地界线范围内的土地。
（二）军队未使用的敌伪机场的土地，应当根据实际情况确定其土地所有权和使用权。
1．除土地改革时政府已经给农民颁发土地证的地属于集体所有外，其余均为国有；
2．在国有土地中，机场原有设施尚较完整并由军队继续管理或者使用的，其土地使用权属于军队；已经县级以上人民政府划拨给国营林场并已经营造林木或者作其他使用的，土地使用权属于国营林场；已经依法批准建房的，土地使用权属于建房者，未经批准使用土地的，按照非法占
地处理。
（三）军队其他土地使用权确定（全民所有制单位之间接收或者交换的土地使用权的确定，参照本款规定执行）。
1．军队和地方人民政府接收的敌伪房产所依附的土地，现为地方使用的，其土地使用权属于地方；现为军队使用的，其土地使用权属于军队。需要调整的，经双方协商同意后，报省人民政府和部队军级以上机关批准；
2．一九六六年五月十六日“文化大革命”开始前，地方与军队互相交换的土地，其使用权不再作变动。
第二十条 学校土地使用权的确定。
学校在“文化大革命”开始前已经使用的土地，师生开垦利用的国有土地及经县级以上人民政府批准征用或者划拨的土地，其使用权属于学校，任何单位或者个人不得占用。已占用的，限期退回。
第二十一条 对于蓄意制造土地纠纷或者无理阻挠调解的，根据情节、性质、后果予以严肃处理。伪造、涂改土地证据的，撤销其土地所有权或者使用权，并追究其责任；抢劫、盗窃国家或者集体财物，或者煽动群众闹事，挑起械斗，造成人民生命财产严重损失构成犯罪的，由司法机
关依法追究刑事责任。
第二十二条 在解决土地权属纠纷过程中，进行行贿受贿、敲诈勒索、徇私舞弊的，视其情节和手段，由其所在单位和上级机关给予党纪政纪处分。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十三条 农村集体经济组织使用国有土地用于农、林、牧、渔、盐业生产的，如国家需要收回时，应当适当给予补偿。《六十条》公布前使用的，按照现行征地补偿标准的百分之五十至百分之八十五给予补偿；《六十条》公布后使用的，只补偿青苗费。
第二十四条 按照本规定补办用地手续，属于历史遗留问题的，免交耕地占用税。
第二十五条 本规定由海南省国土行政主管部门负责解释。
第二十六条 本规定自发布之日起施行。过去的有关规定与本规定不一致的，按照本规定执行。



1992年4月22日
当法院在执行过程中发现被执行人除唯一住房外无其他财产可供执行时，很难在实现生效法律文书内容、遵守民诉法执行豁免规定和维护社会稳定和谐三者之间找到平衡点。最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（以下简称《规定》）第七条规定：“对于超过被执行人及其所抚养家属生活所必需的房屋和生活用品，人民法院根据申请执行人的申请，在保障被执行人及其所扶养家属最低生活标准所必需的居住房屋和普通生活必需品后，可予以执行。”这为唯一住房的执行提供了法定依据，但并没有明确限定“生活所必需居住房屋”的具体标准和如何保障“最低生活标准的居住房屋”的操作模式，实践中做法不一。笔者对此略述己见。


一、被执行人住房超过生活所必需的认定


（一）被执行人住房超过生活所必需的认定标准。


笔者认为，不能单纯以登记在被执行人名下的房屋数量为标准，应结合被执行人的居住情况、房屋面积、房屋价格等多种因素予以认定。


1.被执行人享有其他固定的租赁房屋。实践中经常存在这样的情况，被执行人名下有一套住房，同时因从事生产经营又从第三人处租赁房屋，并且长期固定在租赁房屋内从事日常生产生活；或者被执行人在城镇购置了商品房，同时又在农村承包集体土地从事畜牧养殖或经济作物种植，为了生产便利和生活需要，在承包土地上修建房屋或临时建筑长期居住。《规定》第七条并未规定被执行人对住房享有所有权，因此笔者认为，只要被执行人享有稳定的居住权，即使该第二处住房并未登记在被执行人名下，也可以认定被执行人的住房已经超过了生活所必需的标准。


2.被执行人共同居住的家庭成员名下有其他房产。尽管被执行人除唯一住房外无其他财产可供执行，但与被执行人共同居住的家庭成员名下有其他房产。如果被执行人长期居住在家庭成员名下的房屋，并将自己名下的房屋出租给第三人用于收益。笔者认为，由于被执行人具有相对稳定的其他住所，符合《规定》第七条规定的条件，因此此种情况下可以认定被执行人的住房已经超过了生活所必需的标准。


3.被执行人的唯一住房面积过大。对于被执行人的房屋面积明显超过生活所必需的认定标准，可以参照当地建设部门公布的上年度人均最低住房标准建筑面积，以及建设部发布的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》规定的第三条第二款，“城镇最低收入家庭人均廉租住房保障面积标准原则上不超过当地人均住房面积的60%”的规定。


4.被执行人的唯一住房价格过高。考虑到我国各地经济发展不平衡的实际情况，对于认定被执行人住房是否超过生活所必需的另一标准就是价格判断原则，法院可以依照被执行人住房在当地的市场价格作为参考标准。因为在经济发达地区或者大城市，不同地段的房屋价格差异很大，当被执行人的唯一住房因所处的位置、地段、结构或用途等条件使其实际价值较大，评估变现后即使安置被执行人及其所抚养家属后仍有足额房产变价款实现债权，则法院可以认定被执行人的住房已经超过生活所必需的标准。


（二）被执行人住房超过生活所必需的认定程序。


对于执行超过生活所必需的唯一住房时，法院必须持十分谨慎的态度。只有公平、公正、透明地进行认定，合理地保障被执行人的异议权、复议权，才会有较强的说服力和实践操作性。


1.以申请执行人提出申请为前提。目前对被执行人住房超过生活所必需的认定程序存在两种观点：第一种观点认为应由法院依职权启动认定程序，第二种观点认为应由申请人提出申请以启动认定程序。


笔者赞同第二种观点，主要有以下几方面的原因：第一，根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉执行程序若干问题的解释》第一条的规定，申请执行人有向法院提供被执行人财产状况的法定义务。第二，《规定》第七条规定，人民法院应当根据申请执行人的申请，才能对被执行人超过生活所必需的房屋予以执行。第三，如果法院未经申请而是依职权予以执行的，在保障被执行人及其所抚养家属最低生活标准所必需的居住房屋时，很难得到申请执行人的配合和协助。


2.由被执行人对执行行为提出异议。当法院收到申请执行人的申请书和材料后，应当严格按照上述四项标准，及时地对被执行人住房是否属于生活所必需进行审查。法院审查后认为被执行人的住房超过生活所必需的范围，根据申请执行人的申请，依法对该住房予以查封，但暂不采取拍卖、变卖或者抵债措施。被执行人可以依照民事诉讼法第二百二十三条的规定提出执行异议，并提供相应的材料和证据以证明该房屋属于生活所必需的。如果被执行人没有在规定期间提出异议申请的，应视为被执行人放弃了申请异议的权利。


3.组成合议庭举行听证会。当被执行人对执行行为提出异议时，法院应当在十日内组成合议庭，通过举行听证会的形式进行审查，并通知申请执行人与被执行人参与听证会。如果被执行人的异议理由成立，法院裁定撤销或者改正。如果异议理由不成立，法院裁定驳回异议申请，依法对被执行人的房屋进行拍卖、变卖或者抵债。被执行人对驳回异议申请的裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议，但复议期间不停止执行。


二、对被执行人最低生活标准所必需居住房屋的保障


法院对被执行人超过生活所必需的唯一住房予以强制执行后，如何保障被执行人最低生活标准所必需居住房屋就成为关键。


笔者认为，建立“周转房”机制可作为应对和解决唯一住房执行问题的新途径。此处的“周转房”是指功能齐全、面积较小、能够满足一个家庭基本生活需要的廉价租赁房，租赁方能及时提供充足的房源。具体而言，“周转房”机制应包含以下几个方面的内容。